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21 de Agosto de 2019

A Regularização Fundiária Urbana: uma análise dos Núcleos Urbanos Informais

GARAGEM DO DIREITO
Publicado por GARAGEM DO DIREITO
ano passado

A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA: UMA ANÁLISE DOS NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS

Danilo Bendia Laurindo[1]

RESUMO

O respectivo artigo tem por objeto apresentar a Regularização Fundiária e seus aspectos jurídicos, através de uma exposição fática dos requisitos necessários à regularização de núcleos urbanos informais. A previsão jurídica da Regularização Fundiária de Núcleos Urbanos Informais está explícita na Lei Nº 13.465, de 11 de julho de 2017, proveniente da Medida Provisória 759 de 22 de dezembro de 2016, que revogou grande parte da lei 11.977/2009, trazendo grandes inovações quanto às possibilidades de regularização fundiária de núcleos urbanos informais. Entretanto, para que se ocorra o respectivo processo, faz-se necessário o intermédio do respectivo ente federativo para que se promova a regularização fundiária e concessão do direito real de propriedade e por conseguinte a titulação registral, uma vez que o Poder Público é responsável e interessado imediato.

Palavras-chaves: regularização fundiária – núcleos urbanos informais – segurança jurídica – posse – propriedade – moradia – intervenção estatal e municipal –medidas ambientais e sociais – titulação registral – lei nº 13.465 de 11/07/2017

ABSTRACT

The purpose of the respective Course Completion Work is to present the Land Regularization and its legal aspects, through a factual exposition of the necessary requirements for the regularization of informal urban centers. The legal forecast of the Land Settlement Informal Nucleis is explicit in Law No. 13,465, dated July 11, 2017, derived from Provisional Measure 759 of December 22, 2016, which repealed a large part of Law 11,977 / 2009, bringing to the possibilities of land regularization of informal urban centers. However, in order for the respective process to occur, it is necessary to mediate the respective federative entity in order to promote land regularization and concession of the real property right and, consequently, the registration title, since the Public Power is responsible and concerned.

Keywords: land regularization - informal urban centers - legal security - ownership - property - housing - state and municipal intervention - environmental and social measures - registry degree - law nº 13.465 of 07/11/2017

1. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS: SURGIMENTO, NECESSIDADE E OBJETIVOS PRINCIPAIS

A necessidade da criação de leis específicas que regulamentam núcleos urbanos informais, deu-se com a constante Migração, ou seja, pelo Êxodo Rural de várias pessoas que deslocaram-se da zona rural para zona urbana, com o objetivo de buscar melhorias econômicas. Outros tipos de migração que também exerceram influência sobre a ocupação desordenada dos solos urbanos, foram a migração política, religiosa, cultural e natural, que é proveniente de secas, terremotos, calamidades, etc.

Conforme já mencionado, a migração em grandes escalas de pessoas do campo para cidade e outros fatores, como a revolução industrial e o progresso tecnológico, contribuíram fortemente para a criação e ocupação de loteamentos irregulares e posterior surgimento de núcleos urbanos informais, ou mais precisamente favelas, grandes aglomerados de casas, construídas sem padrões urbanísticos, desprovidos de segurança, tanto no que tange o quesito jurídico (Titulação Registral), quanto no quesito material (Infraestrutura Urbanística).

Ressalta-se que um dos objetos da Lei Nº 13.465, de 11 de julho de 2017 é a regularização dos núcleos urbanos informais, englobando assim qualquer forma de ocupação anterior a 22 de dezembro de 2016, momento em que surgiu a Medida Provisória 759/16, que posteriormente foi convertida na lei supramencionada.

Na respectiva Lei Nº 13.465, de 11 de julho de 2017, tratar-se-á dos problemas relacionados aos parcelamentos ilegais e clandestinos, ocupações desordenadas e espontâneas e toda ocupação que por qualquer motivo não tenham a devida titulação registral, abrangendo ainda também adensamentos de núcleos urbanos informais na zona rural, propondo soluções para a aquisição da segurança jurídica, uma vez que a criação de vilarejos informais na zona rural é algo que vem ocorrendo com frequência, ocasionando a perda de suas características propriamente rurais, que é o desenvolvimento de atividades agrícolas e tomando contornos urbanos em meio à zona rural.

Quando se fala em favelas, remete-se prontamente aos grandes centros urbanos, todavia, essa não é uma realidade apenas das grandes metrópoles. A grande maioria dos municípios do Brasil cresceram de forma impulsiva e desordenada, sem a devida autorização do poder público, tampouco prévio planejamento. Tais fatores ocasionam grande insegurança jurídica aos personagens envolvidos com os respectivos loteamentos informais ou núcleos urbanos informais.

Tais fatos elencados acima direcionam o poder público, através de seus entes federativos, no tocante ao direito de propriedade, resguardado o princípio da dignidade da pessoa humana, à necessidade da criação de leis que versam sobre regularização fundiária de núcleos urbanos informais. Como destaca Daniela Rosário Rodrigues:

O reconhecimento do direito de propriedade entre as garantias fundamentais tem uma função limitadora aos poderes do Estado, seja no exercício do Poder Constituinte Derivado, seja na execução das políticas públicas. O Estado se vê obrigado a respeitar o direito do membro de seu grupo bem como garanti-lo, somente podendo nele intervir na forma estipulada na lei. (RODRIGUES, 2014: 30)

Para suprir a necessidade de regularização de assentamentos urbanos irregulares, tema anteriormente tratado pela Lei1197777/2009, surge a Medida Provisória7599/2016, que posteriormente foi convertida na Lei Nº13.46555, de 11 de julho de 2017, direcionando, assim, os passos para regularização fundiária dos Núcleos Urbanos Informais, constituídos até 22 de dezembro de 2016, todavia, os projetos já iniciados e que tramitam sob a égide da Lei1197777/2009, continuarão normalmente o seu desembaraço processual, conforme o art.7555 da Lei Nº13.46555/2017:

Art. 75. As normas e os procedimentos estabelecidos nesta Lei poderão ser aplicados aos processos administrativos de regularização fundiária iniciados pelos entes públicos competentes até a data de publicação desta Lei, sendo regidos, a critério deles, pelos arts. 288-A a 288-G da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e pelos arts. 46 a 71-A da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. (BRASIL, 2017:1)

A Lei Nº13.46555, de 11 de julho de 2017, surge para tentar sanar problemas que antes não eram devidamente abordados pela Lei1197777/2009 e principalmente direcionar os respectivos entes federativos e principalmente os legitimados a requerer a Regularização dos Núcleos Urbanos Informais – REURB-SOCIAL e REURB-ESPECÍFICO, a fim de viabilizar a regularização fundiária, através de um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de núcleos urbanos informais e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Pode-se encontrar as medidas supramencionadas no art. , § 1º da Lei 13.465, de 11 de julho de 2017:

Art. 9o Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes. § 1o Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional. (BRASIL, 2017: 1)

Tendo por base o referido art. 9º, § 1ºLei 13.465, de 11 de julho de 2017, deparamo-nos com as quatro gerações dos direitos fundamentais, existentes no Direito Constitucional, sendo que na primeira geração de direitos, confrontamo-nos com os direitos inerentes à liberdade (Negativa, ou seja, um simples não fazer estatal), direito civil e político; na segunda geração de direitos, encontramos os direitos ligados à igualdade (Igualdade Material, ligada diretamente ao fazer estatal), sendo eles os direitos sociais, econômicos e culturais; no direito de terceira geração, estes ligados à fraternidade e solidariedade, estão os direitos do meio ambiente (Direito Difuso e Coletivo), desenvolvimento ou progresso, autodeterminação dos povos, direito de propriedade e por fim os direitos de quarta geração, que estão ligados à Democracia informação e Pluralismo (Bioética e Biodireito).

Pode-se notar que os direitos fundamentais supramencionados estão ligados ao Direito de Propriedade, ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, à função social da propriedade, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, aos direitos sociais, às questões jurídicas e urbanísticas, à titulação registral, ao direito de moradia, todos inerentes e necessários à concretização da Regularização Fundiária.

Tais ações quando tomadas trarão grande segurança jurídica, não somente para os ocupantes de grandes centros urbanos desprovidos de segurança jurídica e material, mas proporcionará grande segurança jurídica para a sociedade, para o poder público, ou seja, a análise da segurança jurídica tem de ser feita de forma coletiva, mesmo que a Regularização Fundiária seja concedida de forma pessoal e individual, uma vez que os reflexos da implantação de núcleos urbanos informais são diversos.

Nota-se que a regularização de núcleos urbanos informais, passa por diversas vertentes, dentre elas a vertente jurídica, necessária para orientar quais ações legais adotar e em qual momento adotar. Em um segundo plano e também vinculado às medidas jurídicas, estão as medidas urbanísticas, que possuem previsão normativa na Constituição Federal de 1988 em seu art. 182 prevê que:

art. 182 A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (BRASIL, 2016: 78)

Tais ações, por serem normas de eficácia limitada, necessitam de uma norma regulamentadora, com o objetivo de organizar o ambiente a ser explorado, bem como o ambiente já ocupado, com o viés de conceber características urbanísticas.

Para que isso ocorra a Lei Nº 13.465, de 11 de julho de 2017, em seu art. 10 prevê quais os objetivos específicos da Regularização Fundiária de Núcleos Urbanos Informais:

Art. 10. Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: I - identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados; IV - promover a integração social e a geração de emprego e renda; V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; VI - garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas; VII - garantir a efetivação da função social da propriedade; VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;X - prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais; XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher; XII - franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária. (BRASIL, 2017:1)

É notório que os objetivos da Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos Informais, constantes no art.1000 da Lei Nº13.46555/2017, trazem aspectos de suma importância para a reestruturação de núcleos urbanos informais já existentes, sendo que dentre os aspectos, pode-se destacar o aspecto organizacional, sendo evidenciado através da infraestrutura e urbanismo; aspecto garantidor, demonstrado por intermédio da garantia da permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais, principalmente os de baixa renda, bem como a prestação de serviços públicos aos respectivos habitantes; o aspecto promocional, evidenciado através do incentivo da integração social, bem como geração de emprego e renda aos ocupantes dos assentamentos urbanos informais submetidos à regularização fundiária; aspecto processual administrativo, notório na priorização da resolução de conflitos pelas vias extrajudiciais, acarretando uma desburocratização da regularização fundiária; e por fim o aspecto social, que possui como cerne o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, sendo tal princípio direcionado à moradia digna e condições de vida adequadas.

É perceptível que os objetivos específicos da regularização de núcleos urbanos informais, norteiam o objetivo central, que está contido dentre os aspectos acima citados, sendo ele a necessidade de assegurar o acesso à terra urbanizada; os direitos sociais; e à moradia digna, com suas garantias jurídicas formais.

A facilitação da regularização fundiária, com o intuito de propiciar melhorias em vários sentidos, pode ser facilmente percebida, como por exemplo os Municípios poderão dispensar as exigências relativas ao percentual e às dimensões de áreas destinadas ao uso público ou ao tamanho dos lotes regularizados, assim como a outros parâmetros urbanísticos.

Pode-se perceber que o instituto jurídico da Regularização Fundiárias surgiu para tentar sanar determinados problemas sociais, referentes à insegurança jurídica pela falta de titulação registral, ou seja, você é possuidor, mas não é proprietário. Outro problema é a urbanização descontrolada e desordenada, sem planejamento prévio, provocando problemas de aspectos diversos, relacionados com a saúde, garantias sociais, economia, educação, segurança jurídica relativa ao Título Registral, dentre outros.

2. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E O PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Como preceitua José Renato Nalini “A situação é nefasta para a qualidade de todos os municípios, não somente para os diretamente prejudicados. É que 60% das favelas ocupam áreas que seriam destinadas a praças, jardins e parques públicos”. (NALINI, 2014: 03)

Partindo do conceito supramencionado e tendo por direção o Princípio da Função Social da Propriedade, faz-se necessário identificar os núcleos urbanos informais e assegurar os direitos e garantias dos cidadãos que ali residem, sendo que em uma abordagem à regularização fundiária, no tocante às garantias fundamentais de cunho social, é notório a presença do art. da CRFB/1988, onde

São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (BRASIL, 2016:23)

Nota-se claramente a presença da Função Social da Propriedade, quando ressalta o direito à moradia, que vai muito além da simples garantia de moradia.

Quando se depara com o referido artigo constitucional, remete-se logo à ideia de Propriedade, todavia são institutos distintos, pois pode se ter uma moradia e não ser o titular do bem em questão, mesmo assim o referido direito estaria resguardado. Todavia tal direito de posse não deixa de se vincular ao Direito de Propriedade, que é um direito fundamental, expresso na CRFB/1988, em seu art. , inciso XXII–“[...] é garantido o direito de propriedade”.[2] (BRASIL, 2016: 20), atendendo, contudo a sua função social, conforme preceitua o inciso seguinte do mesmo art. da CRFB/1988, XXIII – “[...] a propriedade atenderá a sua função social”.[3] (BRASIL, 2016: 20) Em suma, o direito à moradia e o direito de propriedade, são institutos jurídicos distintos, porém são vinculados, seja apenas pela posse mansa e pacífica do bem ou pela posse indireta e titular do bem.

Fez-se necessário a supramencionada diferenciação dos referidos institutos jurídicos, uma vez que a função social da propriedade, princípio norteador da regularização fundiária de núcleos urbanos informais, tema em questão, abarca os referidos institutos, moradia, posse e propriedade, visando regularizar, através de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, núcleos urbanos informais e concedendo aos seus ocupantes os títulos de proprietários, enfim, o exercício do direito de propriedade, tem de levar em consideração um conjunto de normas predispostas à disciplinar o crescimento e desenvolvimento da cidade. Enfatiza Daniela Rosário Rodrigues:

O direito de propriedade, portanto, desde suas primeiras normatizações, sempre teve um viés pecuniário. Havia o interesse do ser humano em exercer o seu poder sobre as coisas em razão das riquezas que delas poderia auferir. Nascem, então, no decorrer da história, teorias para justificar o direito de propriedade, bem como o interesse na apropriação pelas pessoas. (RODRIGUES, 2014: 27)

Por possuir esse viés pecuniário, conforme o texto mencionado, aCRFBB/1988 revela a propriedade como direito individual de todo cidadão, em outro momento ela aparece a fim de suprir determinados anseios sociais, podendo até ser desapropriada conforme aCRFBB/1988, uma vez não cumprindo ou atingindo o princípio da função social da propriedade ou por necessidade do poder público, conforme preceitua a política de urbanização, prevista no art. 1822,§§ 1ºº,2ºº e3ºº daCRFBB/1988:

A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. (BRASIL, 2016: 78)

Para que este processo logre êxito e a propriedade realmente alcance a todos cidadãos e de fato perpetue o Princípio da Função Social, é necessário, não somente, a normatização de princípios e garantias fundamentais, mas também indispensável se faz, que o poder público, por intermédio de seus agentes, sejam dotados de poder de polícia para aplicação das normas inerentes à núcleos urbanos informais, com o objetivo de propiciar segurança material e jurídica, enfatizando os princípios contidos no art.1000 da Lei Nº13.46555/2017.

Neste processo, o grande desafio dos agentes públicos é fazer este trabalho de forma a garantir e efetivar a permanência dos cidadãos ocupantes ou possuidores de tais espaços, evitando assim a realocação dos mesmos. Todavia, existem situações, quando não evidenciado a concretização da função social da propriedade em conjunto com a garantia do Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, e que for perceptível que os Núcleos Urbanos Informais estão localizados em áreas de risco, o ente federativo responsável procederá com a desapropriação e realocação dos ocupantes, conforme art. 39, § 2º da Lei Nº 13.465, de 11 de julho de 2017:

Art. 39. Para que seja aprovada a Reurb de núcleos urbanos informais, ou de parcela deles, situados em áreas de riscos geotécnicos, de inundações ou de outros riscos especificados em lei, estudos técnicos deverão ser realizados, a fim de examinar a possibilidade de eliminação, de correção ou de administração de riscos na parcela por eles afetada.§ 2o Na Reurb-S que envolva áreas de riscos que não comportem eliminação, correção ou administração, os Municípios deverão proceder à realocação dos ocupantes do núcleo urbano informal a ser regularizado. (BRASIL, 2017: 1)

O princípio da função social da propriedade mostra-se solidário e executor do princípio da dignidade da pessoa humana e ao direito de moradia, todos estes amparados pelaConstituição Federall de 1988, uma vez que o primeiro versa sobre a utilização da propriedade como forma de garantir e reparar anseios sociais inerentes a falta de segurança jurídica, relativas à posses irregulares. Em contrapartida, temos o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, que está elencado entre os princípios fundamentais de nossa Constituição Federal, e inserido de forma substancial no princípio da função social da propriedade, tal princípio será empregado de forma a abarcar individualmente cada instituto jurídico apresentado, no caso em questão o Instituto da Regularização Fundiária, diante deste princípio, busca-se uma melhor definição, para que se adeque às necessidades de todo cidadão, pode-se citar a referida passagem de Ingo Wolfgang Sarlet:

Inicialmente, cumpre salientar que a dignidade, como qualidade intrínseca da pessoa humana, é algo que simplesmente existe, sendo irrenunciável e inalienável, na medida em que constitui elemento que qualifica o ser humano como tal e dele não pode ser destacado, de tal sorte que não pode cogitar na possibilidade de determinada pessoa ser titular de uma pretensão a que lhe seja concedida a dignidade. Esta, portanto, como elemento integrante e irrenunciável da natureza da pessoa humana, é algo que se reconhece, respeita e protege, mas não que possa ser criado ou lhe possa ser retirado, já que existe em cada ser humano como algo que lhe é inerente. (SARLET, 2012: 100)

Conforme visto, o Princípio da Função Social da Propriedade faz-se presente de forma consistente no Instituto da Regularização Fundiária, sendo de grande valia, uma vez que vem para direcionar a aplicação do referido pleito, ou tentar sanar os problemas ocasionados pela falta de projeção urbanística, juntamente com a falta de titulação registral dos imóveis.

2.1. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA: MODALIDADES, LEGITIMADOS E PROCEDIMENTOS A SEREM ADOTADOS

A Regularização Urbana de Núcleos Urbanos Informais, conforme o art. 13 da Lei Nº 13.465/2017, compreende a Reurb-S de interesse social e Reurb-E de interesse específico:

Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades: I - Reurb de Interesse Social (Reurb-S) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e II - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo. (BRASIL, 2017: 1)

O primeiro tipo de regularização de assentamentos urbanos, a Reurb de interesse social, engloba núcleos urbanos informais, ocupados predominantemente por moradores de baixa renda, já a segunda modalidade, a Reurb de interesse específico, é direcionada a núcleos urbanos informais com população não classificada, conforme a Reurb de interesse social, ou seja, a todos os demais que não se enquadrem em situação de hipossuficiência.

A Reurb de interesse social, conforme o § 1º do art. 13 da Lei Nº 13.465/2017, possui algumas isenções de custas e emolumentos, conforme o texto a seguir:

§ 1o Serão isentos de custas e emolumentos, entre outros, os seguintes atos registrais relacionados à Reurb-S: I - o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos reais aos seus beneficiários; II - o registro da legitimação fundiária; III - o registro do título de legitimação de posse e a sua conversão em título de propriedade; IV - o registro da CRF e do projeto de regularização fundiária, comabertura de matrícula para cada unidade imobiliária urbana regularizada; V - a primeira averbação de construção residencial, desde que respeitado o limite de até setenta metros quadrados; VI - a aquisição do primeiro direito real sobre unidade imobiliária derivada da Reurb-S; VII - o primeiro registro do direito real de laje no âmbito da Reurb-S; e VIII - o fornecimento de certidões de registro para os atos previstos neste artigo. (BRASIL, 2017: 1)

As custas e emolumentos que tratam o referido parágrafo, não necessitam de comprovação de pagamento de tributos ou penalidades tributárias pretéritas, o que viabiliza o processo de regularização, conforme disposto no§ 2ºº do art.1333 da Lei1346555/2017 “§ 2º Os atos de que trata este artigo independem da comprovação do pagamento de tributos ou penalidades tributárias, sendo vedado ao oficial de registro de imóveis exigir sua comprovação”. (BRASIL, 2017: 1)

Pode-se notar que as ações positivadas na Lei Nº 13.465/2017, tem um viés social e procura priorizar a Regularização de Núcleos Urbanos Informais de Interesse Social, nota-se ainda que a referida Lei, direciona os Municípios a propiciarem meios para que se cheguem a regularização pretendida.

Uma vez demonstradas as modalidades de Regularização Fundiária Urbana, Reurb-S e Reurb-E, faz-se necessário demonstrar quais os legitimados, ou seja, quem pode requerer a regularização. O art. 14 da Lei Nº 13.465/2017 prevê que:

Art. 14 Poderão requerer a Reurb: I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e V - o Ministério Público. (BRASIL, 2017: 1)

A Lei 13.465 de 11 de julho de 2017 é tão abrangente, que os legitimados a requererem a regularização fundiária de núcleos urbanos informais, engloba além dos entes federativos e suas entidades de administração pública indireta, os seus beneficiários, representados por cooperativas habitacionais, associações, proprietários, loteadores e incorporadores, além da Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes, remetendo-se a Reurb-Social, e por fim o Ministério Público.

Ressalta-se ainda que o § 3º do art. 14 da Lei Nº 13.465/2017, afirma que o requerimento da reurb, por proprietários, loteadores e incorporadores, não é fator que cause isenção relativa às responsabilidades administrativa, civil ou criminal, conforme disposto no referido artigo:

§ 3o O requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal. (BRASIL, 2017: 1)

A responsabilização administrativa, civil ou criminal, que trata o referido parágrafo, está ligada a produção de efeitos de cunho negativo, com o surgimento de núcleos urbanos informais, tais como, a falta de infraestrutura, falta de segurança jurídica e segurança propriamente ligada a fatores urbanísticos, uma vez que o surgimento de núcleos urbanos informais, sem os devidos trâmites legais, ocasiona grande insegurança jurídica, para as pessoas que adquirem de boa-fé, seja o lote ou a casa.

Adverte-se ainda que para o surgimento de núcleos urbanos informais, várias etapas administrativas referentes a tributação e legalização do terreno foram deixadas para trás, causando prejuízo ao Estado de forma direta. Conclui-se com isso que a responsabilização administrativa, civil ou criminal, será de acordo com o tamanho do dano causado.

A regularização fundiária de núcleos urbanos informais traz inovações quanto ao meio de aquisição do direito real de propriedade, uma vez que desburocratiza os caminhos adotados, inovando ainda a forma de registrar, substituindo o processo usual de regularização de título por título, fato que causava grande atraso em todos os processos de regularização fundiária. Assim sendo a aquisição originária real de propriedade poderá ser constituída através da Legitimação Fundiária, instituto positivado ao teor do art. 23 da Lei Nº 13.465/2017, concedendo direito de proprietário, conforme o texto expresso a seguir:

Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016. (BRASIL, 2017: 1)

Nota-se que o referido artigo deixa claro que a aquisição do direito real de propriedade será concedido por ato discricionário do Poder Público, fato este que pode ocorrer ou não através do Poder Público e de seus representantes, conforme já ressaltado anteriormente, quando foi citado os legitimados a requerer a regularização fundiária urbana.

O beneficiário de tal direito adquire a unidade mobiliária com destinação urbana sem nenhum desembaraço, conforme ressalta o § 2º do art. 23 da Lei Nº 13.465/2017, salvo quando os embaraços dizem respeito ao próprio beneficiário, permanecendo, conforme disposto no § 2º do art. 23, os ônus, os direitos reais, os gravames ou as inscrições eventualmente existentes em sua matrícula, gravando o seu titular original, gerando de certa forma Responsabilidade Objetiva para o titular original.

Com o objetivo de garantir a regularização fundiária urbana, a Lei Nº 13.465/2017 consagra uma nova forma de aquisição da posse e posterior reconhecimento da propriedade, trata-se da legitimação de posse, que pode vir a garantir direito de propriedade, com previsão no art. 25 da referida Lei, prevendo:

Art. 25. A legitimação de posse, instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade, na forma desta Lei. (BRASIL, 2017: 1)

A legitimação fundiária, que garante o direito à propriedade e a legitimação de posse, promove a aquisição de posse e posterior conversão em propriedade, possuem certos requisitos a serem seguidos, como por exemplo, que não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de imóvel urbano ou rural e que não tenham sido beneficiários de mais de uma legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com mesma finalidade. Ressalta-se ainda a importância do § 1º e § 2º do art. 25 da Lei Nº 13.465/2017, que trata da transferência por causa mortis ou por ato inter vivos e da não aplicação da legitimação de posse aos imóveis situados em áreas de titularidade do Poder Público.

A Lei 13.465/2017, traz no art. 55, uma grande inovação jurídica e que modifica a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil, implemento em seu texto o Direito Real de Laje, que consiste na possibilidade de que mais de uma unidade habitacional seja construída numa mesma área e que, caso o proprietário ceda o terreno, cada morador de unidade terá uma escritura individual. A Lei Nº 13.465/2017 foi tão inovadora que acrescentou o art. 1510-A ao art. 1510-E ao Código Civil, Título XI, Capítulo Único, com o seguinte texto em seu art. 1510-A:

Art. 1.510-A O proprietário de uma construção-base poderá ceder a superfície superior ou inferior de sua construção a fim de que o titular da laje mantenha unidade distinta daquela originalmente construída sobre o solo. (BRASIL, 2017:1)

Percebe-se que o legislador deixou evidenciado que o direito de laje somente será aplicado, quando evidenciado que não é possível a individualização de lotes, a sobreposição ou a solidariedade de edificações ou terrenos, assim sendo, quando for possível a individualização, não será aplicado o referido Instituto na Regularização Fundiária de Núcleos Urbanos Informais.

No art. 64 e seus respectivos parágrafos da Lei Nº 13.465/2017, pode-se constatar um procedimento que também traz parâmetros inovadores sobre a Arrecadação pelo Poder Público de Imóveis Abandonados, bem como orienta quais procedimentos a serem adotados, como destaca-se a seguir:

Art. 64. Os imóveis urbanos privados abandonados cujos proprietários não possuam a intenção de conservá-los em seu patrimônio ficam sujeitos à arrecadação pelo Município ou pelo Distrito Federal na condição de bem vago. § 1o A intenção referida no caput deste artigo será presumida quando o proprietário, cessados os atos de posse sobre o imóvel, não adimplir os ônus fiscais instituídos sobre a propriedade predial e territorial urbana, por cinco anos. § 2o O procedimento de arrecadação de imóveis urbanos abandonados obedecerá ao disposto em ato do Poder Executivo municipal ou distrital e observará, no mínimo:I - abertura de processo administrativo para tratar da arrecadação; II - comprovação do tempo de abandono e de inadimplência fiscal; III - notificação ao titular do domínio para, querendo, apresentar impugnação no prazo de trinta dias, contado da data de recebimento da notificação. § 3o A ausência de manifestação do titular do domínio será interpretada como concordância com a arrecadação. § 4o Respeitado o procedimento de arrecadação, o Município poderá realizar, diretamente ou por meio de terceiros, os investimentos necessários para que o imóvel urbano arrecadado atinja prontamente os objetivos sociais a que se destina. § 5o Na hipótese de o proprietário reivindicar a posse do imóvel declarado abandonado, no transcorrer do triênio a que alude o art. 1.276 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), fica assegurado ao Poder Executivo municipal ou distrital o direito ao ressarcimento prévio, e em valor atualizado, de todas as despesas em que eventualmente houver incorrido, inclusive tributárias, em razão do exercício da posse provisória. (BRASIL, 2017:1)

Nota-se que a arrecadação de bens imóveis abandonados dar-se-á, seguindo os parâmetros legais positivados ao teor do art. 1.276 do Código Civil:

Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições. (BRASIL, 2016: 241)

Percebe-se que existe uma ligação direta entre a perda do imóvel com a falta de contribuição de caráter tributário, bem como o abandono e falta de zelo pela posse do bem, conforme § 2º do art. 1.276 “Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fiscais”. (BRASIL, 2017: 241)

Ainda, sobre a arrecadação de imóveis que encontram-se abandonados, o art. 65 da Lei 13.465 demonstra o viés social do instituto jurídico supramencionado, direcionando para quais fins devem ser utilizados, cumprindo assim o princípio da função social da propriedade que devem ser cumprida nos referidos imóveis arrecadados pelo Poder Público, conforme destacado a seguir:

Art. 65. Os imóveis arrecadados pelos Municípios ou pelo Distrito Federal poderão ser destinados aos programas habitacionais, à prestação de serviços públicos, ao fomento da Reurb-S ou serão objeto de concessão de direito real de uso a entidades civis que comprovadamente tenham fins filantrópicos, assistenciais, educativos, esportivos ou outros, no interesse do Município ou do Distrito Federal. (BRASIL, 2017: 1)

Outra grande novidade, e que vem ao encontro da necessidade da desburocratização e concessão de celeridade e rapidez na efetuação dos atos indispensáveis à regularização fundiária, é o sistema de registro de imóveis eletrônicos. Que se encontra descrito na Lei Nº 13.465/2017, ao teor do art. 76:

Art. 76. O Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) será implementado e operado, em âmbito nacional, pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR). § 1º O procedimento administrativo e os atos de registro decorrentes da Reurb serão feitos preferencialmente por meio eletrônico, na forma dos arts. 37 a 41 da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. § 2º O ONR será organizado como pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. § 3º VETADO. § 4º Caberá à Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça exercer a função de agente regulador do ONR e zelar pelo cumprimento de seu estatuto. § 5º As unidades do serviço de registro de imóveis dos Estados e do Distrito Federal integram o SREI e ficam vinculadas ao ONR. § 6º Os serviços eletrônicos serão disponibilizados, sem ônus, ao Poder Judiciário, ao Poder Executivo federal, ao Ministério Público, aos entes públicos previstos nos regimentos de custas e emolumentos dos Estados e do Distrito Federal, e aos órgãos encarregados de investigações criminais, fiscalização tributária e recuperação de ativos. § 7º A administração pública federal acessará as informações do SREI por meio do Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (Sinter), na forma de regulamento. (BRASIL, 2017: 1)

Conforme já visto anteriormente o procedimento administrativo e extrajudicial dos atos de registros decorrentes da regularização fundiária urbana serão feitos, preferencialmente, por meio eletrônico. Verifica-se, assim, a importância dos cartórios na efetivação de medidas importantes trazidas pelo texto da Lei Nº 13.465/2017, proporcionando celeridade no processo de regularização fundiária de núcleos urbanos informais.

3. A RESPEITO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS

Notoriamente o problema dos núcleos urbanos informais, deriva primordialmente de dois fatores a omissão do poder público e a falta de legislação adequada que oriente o uso correto do solo urbano, prevalecendo na prática e preponderantemente o interesse privado sobre o público, ou melhor, interesses individuais e não o contrário como deveria ser.

Tais fatores supracitados interferem diretamente na regularização fundiária em seu aspecto formal. No entanto, não se pode desprezar a necessidade de regularização, da realização de obras públicas para a garantia de uma habitação mais digna e segura, para evitar a piora das condições ambientais e sociais.

Com o objetivo de solucionar os problemas já mencionados aqui, como a falta de segurança jurídica, falta de segurança material, falta de infraestrutura, urbanismo, preservação do meio ambiente, a atuação da função social da propriedade, surge a Medida Provisória 759 de 22 de dezembro de 2016, que no dia 11 de julho de 2017, foi sancionada e convertida na Lei 13.465/2017, pelo Presidente da República Federativa do Brasil, Michel Temer.

A lei em questão, no que se refere à regularização de núcleos urbanos informais tem como principal objetivo desburocratizar o processo de regularização, criando celeridade nos atos administrativos e, por conseguinte a titulação registral, legitimação fundiária e legitimação de posse. Desta forma garantindo o direito à moradia digna, priorizando o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana e o Princípio da Função Social da Propriedade.

Contudo é válido salientar que a referida Lei, não pode ser usada como estímulo para a constituição de novos núcleos urbanos informais, uma vez que ela tratará da regularização apenas dos núcleos urbanos já constituídos até a data da aprovação e publicação da Medida Provisória 759 de 22 de dezembro de 2016. Ressalta-se ainda que a constituição de novos núcleos urbanos informais será objeto de penalização administrativa, civil ou criminal, assim como os já constituídos anteriormente, onde ficar evidenciado a má-fé de seus constituintes.

Enfim o processo de regularização fundiária de núcleos urbanos informais, objeto da Lei Nº 13.465/2017, refere-se a dois aspectos já mencionados anteriormente, a garantia da moradia digna, bem como seus diversos fatores em anexo, tais como saúde, educação, segurança, infraestrutura urbanística, concretização da propriedade e afins, juntamente com a regularização de parcelamentos ou núcleos urbanos informais, com vistas a garantir à habitação e melhoria dos aspectos ambientais e sociais, podendo ser realizado tanto em terras públicas ou privadas, concedendo assim grande Segurança Jurídica, através da titulação registral e impulsionando a economia, uma vez que concederá as garantias de Direito Real de Propriedade aos beneficiários.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL, Código Civil: lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Vade Mecum. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. (Legislação brasileira)

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Vade Mecum 8. ed. Pernambuco: Armador, 2016. (Legislação brasileira)

BRASIL. Lei Nº 13.465 de 11 de julho de 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil _ 03 / _ ato2015 - 2018 / 2017 / lei / L 13465. Htm. Acesso em: 01 de agosto de 2017.

NALINI, José Renato. Perspectivas da regularização fundiária. IN: ______. LEVY, Wilson. (Coord.) Regularização Fundiária. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 03-10.

RODRIGUES, Daniela Rosário. O direito à propriedade titulada por meio da regularização fundiária. IN: NALINI, José Renato; LEVY, Wilson. (Coord.) Regularização fundiária. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 26-48.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.


[1] Bacharel em Direito – Faculdade de Direito e Ciências Sociais do Leste de Minas Gerais – FADILESTE. e-mail: paiglorioso@hotmail.com

[2] Supressão nossa

[3] Supressão nossa

FICHA CATALOGRÁFICA

Autorizo a reprodução e divulgação total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

LAURINDO, Danilo Bendia. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA: UMA ANÁLISE DOS NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS. 23 p.

Bacharel em Direito – Faculdade de Direito e Ciências Sociais do Leste de Minas Gerais – FADILESTE. e-mail: paiglorioso@hotmail.com

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